La restringida configuración legal y jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador

1. La responsabilidad patrimonial del Estado legislador en la Ley 40/2015

Como es conocido, la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, introdujo en nuestro ordenamiento jurídico la primera regulación legislativa específica de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por leyes contrarias a Derecho.

Los apartados 3 y 4 del artículo 32 establecen que:

“3. La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4. […]

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.”

El precepto distingue entre los casos en que la lesión deriva de una norma con rango de ley declarada inconstitucional y aquéllos en los que los daños fueron ocasionados por la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea.

En ambos supuestos, para que nazca el deber de indemnizar, deben concurrir los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas: (i) que la aplicación de la ley haya ocasionado una lesión que “el particular no tenga el deber jurídico de soportar”; y (ii) que el daño alegado sea “efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”.

También respecto de ambos casos, la Ley 40/2015 dispone que solo procederá la indemnización “cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada”. Es decir, los perjudicados por la aplicación de la ley posteriormente declarada inconstitucional que no agotaron todas las instancias judiciales, o no adujeron en ellas la correspondiente inconstitucionalidad o infracción del ordenamiento jurídico comunitario, no podrán luego exigir el resarcimiento de los daños sufridos.

2. Aplicación del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por el TS

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado hace pocas fechas, el 5 de diciembre de 2019, la sentencia nº 59/2019 (rec.1682/2019), que delimita en un caso concreto cómo invocar esa inconstitucionalidad para que pueda ser válida a los efectos de solicitar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

El caso se refiere a la liquidación efectuada por un municipio del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana. Esta liquidación fue impugnada en vía jurisdiccional, en la que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Alicante dictó sentencia desestimatoria nº 206/14, de 21 de mayo.

Como consecuencia de la STC 59/2017, de 11 de mayo, (BOE de 15 de junio) [“debe declararse inconstitucional y nulo el art. 110.4 LHL, al impedir a los sujetos pasivos que puedan acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica ( SSTC 26/2017 (RTC 2017, 26), FJ 7; y 37/2017 (RTC 2017, 37), FJ 5”)], el 5 de marzo de 2018 se presentó reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador porque los recurrentes entendían que no se había producido incremento de valor entre la fecha de adquisición del terreno y el precio de la trasmisión por dación en pago. Esta reclamación por responsabilidad patrimonial fue desestimada por acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de enero de 2019, basándose en que no cabe aceptar el incremento del precio de adquisición del terreno con el importe de los dos préstamos hipotecarios sobre el terreno, cualquiera que fuera su finalidad, de modo el Consejo de Ministros entendió que no había quedada justificada la inexistencia del incremento de valor, requisito esencial establecido por el Tribunal Constitucional.

Tras recurrir ese acuerdo del Consejo de Ministros ante el Tribunal Supremo, este entiende que las alegaciones de la parte actora se limitaron a alegar la inconstitucionalidad del art. 107 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), sin referencia alguna a la posible inconstitucionalidad del art. 110.4 TRLHL.

Según este artículo 110.4 del TRLHL, declarado inconstitucional por la sentencia del TC 59/2017: “Los ayuntamientos quedan facultados para establecer el sistema de autoliquidación por el sujeto pasivo, que llevará consigo el ingreso de la cuota resultante de aquella dentro de los plazos previstos en el apartado 2 de este artículo. Respecto de dichas autoliquidaciones, el ayuntamiento correspondiente sólo podrá comprobar que se han efectuado mediante la aplicación correcta de las normas reguladoras del impuesto, sin que puedan atribuirse valores, bases o cuotas diferentes de las resultantes de tales normas.”

Conforme argumenta el TS, si el actor no alegó en la instancia la inconstitucionalidad del art. 110.4 TRLHL, no se cumple en su totalidad el requisito establecido en el art. 32.4 de la Ley 40/2015, que exige que se hubiere alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada:

“Examinada la demanda presentada ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Alicante, se observa que, ciertamente, se limitó a afirmar, en relación con el art. 107 del TRLHL, que vulneraba el principio de capacidad económica en materia tributaria (arts. 31.1 CE y 3.1 LGT), si en el momento de la trasmisión se rebelaban pérdidas, por lo que al no ponerse de manifiesto ninguna capacidad económica, no procedía exigir tampoco contribución fiscal.

Es claro que no contiene referencia alguna al art. 110.4 TRLHL, cuya nulidad por inconstitucionalidad, es la que, en definitiva, sustenta su petición de responsabilidad, porque, como declaró la STC 59/17, <<“no permite acreditar un resultado diferente al resultante de la aplicación de las reglas de valoración que contiene”, o, dicho de otro modo, porque “impide a los sujetos pasivos que puedan acreditar la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica ( SSTC 26/2017, FJ 7, y 37/2017, FJ 5)”

Por tanto, de esta sentencia del TS se deduce que no solo basta con alegar en el recurso contencioso-administrativo la inconstitucionalidad posteriormente declarada (conforme exige el artículo 32.4 de la Ley 40/2015), sino que es preciso citar el precepto aplicable al caso que ha sido declarado inconstitucional. Es decir, que el jurista debe determinar, analizado el caso, qué precepto o preceptos concretos declarados inconstitucionales (de entre varios), deben ser esgrimidos en el recurso contencioso-administrativo, pues no es suficiente con alegar un precepto declarado inconstitucional si no es aplicable directamente el caso.

Otra vuelta de tuerca más pues, al difícil régimen de responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

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