Los límites de la responsabilidad patrimonial de la Administración por culpa “in vigilando”

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La responsabilidad patrimonial de la Administración en nuestro Derecho versus sistemas anglosajones

Tras la entrada en vigor de las leyes 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, y 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, ambas de 1 de octubre, la responsabilidad patrimonial de la Administración pareció verse restringida por obra del legislador frente a la jurisprudencia que podía haber ensanchado su objeto.

Pero como la realidad siempre supera los márgenes del BOE,  hoy día se presentan casos interesantes para analizar la cuestión, como la reclamación por responsabilidad patrimonial presentada por Afecade (Asociación de Afectados de Cadenas Dentales), ante el Ministerio de Sanidad por ausencia de vigilancia en relación a daños causados por una franquicia de clínicas dentales, solicitando una indemnización de más de nueve millones de euros.

Como es sabido el derecho español es claramente continental y en materia de responsabilidad patrimonial los márgenes están delimitados por ley sin que la jurisprudencia pueda ensancharlos en exceso. A diferencia de los sistemas anglosajones de creación del derecho donde la jurisprudencia tiene un papel relevante fijando los márgenes de responsabilidad de las Administraciones, en nuestro derecho es difícil que el juzgador se aparte de los parámetros legales que marcan en este caso las leyes 39 y 40/2015. Por ello, parece interesante comentar este caso analizando la jurisprudencia existente, especialmente para referirnos a la responsabilidad patrimonial de la Administración por “culpa in vigilando”.

Límites de la responsabilidad patrimonial tras las Leyes 39 y 40/2015

En primer lugar, hay que tener en cuenta que sigue rigiendo el plazo de un año para interponer la reclamación patrimonial. La cuestión es el dies a quo en el que se inicia el cómputo. Conforme al actual artículo 67.1 de la Ley 39/2015:

“El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.”

En el caso que se analiza, el daño que se reclama no es solo físico sino también psicológico, y por ello, la citada asociación entiende que el plazo debe computarse desde la curación o determinación del alcance de las secuelas físicas o psíquicas producidas por la ausencia de actuación administrativa que permitió la actividad causante del daño (actividad efectuada por las clínicas dentales).

La clave del régimen de la actual responsabilidad patrimonial es que en la propia solicitud el reclamante debe probar la existencia de la “relación de causalidad” entre el daño y la actuación administrativa. Así, conforme al artículo 67.2 de la Ley 39/2015, “en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante”

El artículo 32 de la Ley 40/2015 nos arroja algo de luz sobre la cuestión, pues:

“1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. (…)

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”.

La gran cuestión es la siguiente: ¿Se puede entender que cualquier falla en la actividad de servicio público (como la de supervisión de clínicas dentales), es relación de causalidad suficiente para sustentar una responsabilidad patrimonial de la Administración? La actividad administrativa en este caso es verificar que las clínicas contaban con la autorización administrativa y cumplían con los estándares de actividad fijados reglamentariamente. La labor del juzgador es pues compleja: determinar dónde radica la falla administrativa en la labor de supervisión que tiene relación de causalidad con el daño causado por las clínicas dentales a los afectados.

La responsabilidad por culpa in vigilando sale a la palestra

La asociación que ha presentado la reclamación por responsabilidad patrimonial aduce que las clínicas deben encontrarse cumpliendo unos estándares mínimos exigidos por la Administración, para lo cual esta debe mantener en completo orden sus labores de vigilancia administrativa.

Estamos pues en puridad ante una reclamación por culpa in vigilando de la Administración, concepto jurídico indeterminado que procede además del ámbito del derecho civil. Según la jurisprudencia civil, esta culpa in vigilando descansa en la responsabilidad que se tiene o adquiere respecto de aquellas personas con las que existe un vínculo causal de unión fijado en el art. 1903 del Código Civil, y que entre otros supuestos aglutina, como recoge la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, en sentencia de 30 marzo 2007 (rec. 4169/1999-EDJ 2007/19748-), la infracción del deber de cuidado reprochable al empresario en la selección de dependientes o en el control de la actividad por estos desarrollada.

Jurisprudencia contencioso-administrativa relevante sobre la “culpa in vigilando”

Es pues relevante, a pesar de estar en un sistema continental, analizar reciente jurisprudencia sobre la “culpa in vigilando” de la Administración Publica.

Se han estimado por la jurisprudencia recursos por responsabilidad patrimonial derivada de culpa in vigilando, pero no exactamente por el caso al que nos referimos, donde se reclama esa culpa por defectos en la labor supervisora de la Administración respecto al funcionamiento de clínicas dentales. Así, en sentencia de 28 de marzo de 2000 (Recurso de Casación núm. 1067/1996), la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo entendió que concurría esa responsabilidad patrimonial de la Administración porque “la comunicación omitida de los antecedentes suicidas del interno hubiera determinado la adopción de cuidados especiales que hubieran podido evitar su suicidio, de tal suerte que la culpa «in vigilando» dimanante del carácter defectuoso de la vigilancia llevada a cabo por ser insuficiente la información llegada al centro penitenciario aparece como causa idónea y relevante de los consiguientes perjuicios, siquiera lo sea de modo concurrente con la conducta propia del interno y su voluntad suicida”. Se trata de una falla en la comunicación de unos antecedentes penales que es una obligación necesaria de la labor administrativa, circunstancia como veremos diferente a la labor supervisora continuada de una Administración sanitaria sobre clínicas dentales.

Así, en materia de supervisión sanitaria, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en sentencia núm. 479/2016, de 23 noviembre (RJCA 2017\17), hace un resumen interesante de este concepto de “culpa in vigilando”. Para ello cita la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2012 (RJ 2012, 10760) (casación 3515/2010 , FJ 5º) según la cual, frente al principio de responsabilidad objetiva interpretado radicalmente, y que convertiría a la Administración sanitaria en aseguradora de cualquier resultado negativo: “[l]a responsabilidad de la Administración sanitaria constituye la lógica consecuencia que caracteriza al servicio público sanitario como prestador de medios». Por ello la Audiencia Nacional entiende que “la atribución de responsabilidad de la Administración, en los casos de culpa in vigilando, debe circunscribirse a las conductas omisivas en el ejercicio de sus funciones de policía, control e inspección. Solo en caso de incumplimiento por parte de la Administración de esta obligación de vigilancia y atención, se podría anclar una responsabilidad de la naturaleza que se reclama” (énfasis añadido).

En el caso analizado en la sentencia, la Audiencia Nacional concluye que del régimen jurídico descrito no se puede extraer ninguna transgresión o incumplimiento de las labores encomendada a las Autoridades Sanitarias: “Al contrario, la reacción de la «Agencia» fue temprana, diligente, incluso inmediata: en cuanto tuvo conocimiento de las primeras alertas procedentes de las Autoridades francesas sobre los problemas detectados en las prótesis, fueron difundidas y comunicadas a todos los interesados y operadores sanitarios.”

Parece por tanto que la jurisprudencia fija como canon para evitar esa culpa in vigilando el que la Administración despliegue una labor activa supervisora pero una vez conocida la mala praxis o el daño del tercero, y no en relación a una labor “preventiva”.

Además, la Audiencia Nacional deja claro que no cabe apoyar la responsabilidad patrimonial en la parquedad del marco regulatorio: “Si la queja es del marco regulatorio, no debe olvidar la actora que nada podía hacer la «Agencia» respecto de las prótesis comercializadas, más allá de la actuación desplegada. Cualquier otro control adicional sobre el producto resultaría contrario al Derecho de la Unión, en la medida que podrían ser calificados como restricciones a la libre circulación del producto sanitario, más allá de las previsiones y mecanismos recogidos en el artículo 4 de la Directiva 93/42/CEE (LCEur 1993, 2128) , y que proscribe cualquier actuación de los Estados Miembros que impidan, en su territorio, la comercialización o la puesta en servicio de los productos que ostenten el marchamo CE”.

La sentencia comentada de la Audiencia Nacional termina su análisis con una cláusula de cierre que limita muchísimo la responsabilidad patrimonial por “culpa in vigilando”:

“No es posible exigir a la Administración un deber genérico de vigilancia en la prestación de los servicios públicos fuera del propio marco legal. Tampoco la actora precisa que concreta norma de vigilancia ha incumplido la Administración y su relación con el daño generado; en la demanda no se identifica ninguna transgresión en el sentido indicado, más allá de la genérica invocación de «más» vigilancia a la vista de la postrera lesión y perjuicio sufrido por la sra. Salvadora. Téngase en cuenta que, en ningún caso, hemos llegado cuestionar el daño que sufrió la demandante por las prótesis que le fueron implantadas; nuestro razonar se queda en un estadio previo. Lo que se niega es que su reparación deba recaer sobre la Administración Sanitaria, cuando consta que desplegó todos los mecanismos y respuestas previstas por el ordenamiento jurídico, en cuanto detectó las irregularidades en las prótesis comercializadas” (énfasis añadido)

Conclusión

Las recientes Leyes 39 y 40/2015 no desarrollan el concepto de “culpa in vigilando” de las Administraciones en relación a la existencia de responsabilidad patrimonial. Sin embargo la jurisprudencia es constante en exigir esa culpa solo respecto a las medidas ex post que debe tomar una Administración como reacción frente a un daño causado por terceros.

En la práctica, la jurisprudencia deja fuera de las obligaciones de servicio público sujetas a responsabilidad patrimonial la labor supervisora “preventiva” o de “vigilancia”, que podría desarrollar una Administración para verificar que una clínica cumple con los estándares sanitarios de su actividad derivados de su autorización administrativa.

Por ello, salvo que se demuestre que la labor administrativa de respuesta y exigencia de responsabilidad ex post fue insuficiente, parece difícil obtener una indemnización por responsabilidad patrimonial aludiendo a una ausencia de labor supervisora de una Administración sanitaria. En todo caso, habrá que estar atentos a la hipotética sentencia que se dicte en esta reclamación interpuesta por Afecade, por si pudiera ampliar el concepto de “culpa in vigilando” de la Administración, por ejemplo para incluir fallas en las obligaciones de servicio público relacionadas con las labores supervisoras o de vigilancia ex ante a la producción de los daños a los afectados.

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