El Tribunal Supremo niega que la existencia de informes administrativos favorables constituya confianza legítima indemnizable

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La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado una sentencia el 23 de octubre de 2018 (nº 1547/2018), en la que clarifica una cuestión que doctrinalmente siempre ha sido controvertida: si los informes emitidos por la Administración en el seno de un expediente pueden hacer surgir una expectativa legítima para el particular.

Es importante analizar esta sentencia para comprobar si la quiebra de la confianza legítima puesta por un particular en una serie de actos o informes administrativos ampara realmente la reclamación de indemnización. Esto afecta a  multitud de ámbitos de actuación (puertos, minas, aguas, urbanismo, energía, medio ambiente, etc.)

Concepto de confianza legítima 

El instituto de la confianza legítima fue positivizado por el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Actualmente, el artículo 3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, determina que las Administraciones Públicas deberá respetar en su actuación, entre otros, el siguiente principio: Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

Sin embargo, dado que las consecuencias económicas de la quiebra de ese principio no se determinan legalmente, es preciso acudir a la interpretación del Tribunal Supremo, como en el caso que analizamos.

Caso analizado

El recurrente, una empresa solicitante de una concesión portuaria para la construcción de un puerto deportivo, alegaba que la Administración autonómica había emitido unos informes (informes favorables por el Área de Puertos y por la Viceconsejería de Infraestructuras y Planificación), además de emitir un Acta de Confrontación del Proyecto sobre el terreno, que generaban la confianza necesaria para entender que la concesión iba a ser otorgada, y de este modo solicitaba una indemnización por la quiebra de esa confianza legítima.

Ratio decidendi de la sentencia del TS

Sin embargo el Tribunal Supremo cita otra sentencia de 17 de marzo de 2017 (recurso de casación 2367/201), para confirmar que no existe en la decisión administrativa de denegación de la concesión administrativa vulneración del principio de confianza legítima.

Algo similar ha dictaminado el TSJ de Cantabria en relación a la ley cántabra que anuló las resoluciones de adjudicación de un concurso eólico, en un caso todavía más claro.

El TS hace especial hincapié en el riesgo inherente a toda decisión empresarial, de modo que los gastos efectuados que se derivan de las exigencias del procedimiento administrativo no son indemnizables, por muy necesarios que sean para que se llegue a la fase final de tramitación de una concesión administrativa.

Es más, el TS llega a imputar al administrado la necesidad de conocer a fondo la legislación aplicable, de modo que no cabe “fiarse” de informes preliminares de la Administración cuando es el particular el que tiene que “informarse previamente de las exigencias urbanísticas y medioambientales que iban a determinar, finalmente, su inviabilidad en los términos solicitados”.

En el caso analizado el TS además esgrime que las expectativas no eran indemnizables porque existía un informe del Cabildo Insular de diciembre de 2016, el cual especificaba los perjuicios que la instalación del puerto deportivo conllevaba para la conservación de los valores naturales

del Paisaje Protegido de la Costa de Acentejo, lo que hacía necesario la tramitación de un instrumento de planeamiento específico que legitimara la instalación del puerto deportivo.

De la sentencia del TS podemos extraer una conclusión muy relevante para futuros expedientes. Así, la pasividad de la Administración autonómica competente para otorgar la concesión no puede generar confianza legítima indemnizable porque:

(i) el particular tiene un deber de conocimiento de la normativa aplicable y de los trámites existentes, que impiden que pueda tomar un informe favorable como exteriorización de la voluntad administrativa si es necesario la emisión de otros informes por parte de otros entes administrativos; y

(ii) existen informes contradictorios de otros entes administrativos, informes necesarios para poder concluir el expediente de otorgamiento de la concesión administrativa.

Quizás el instituto de la buena fe y confianza legítima sea útil como principio general explicable en las universidades o como declaración de intenciones incluida en la actual Ley 39/2015, pero en la práctica es un principio de difícil ejecución dada la jurisprudencia existente del Tribunal Supremo.

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